十八国区块链、虚拟货币、ICO监管政策汇总

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作者：陈云峰律师

首发：互联网金融法律顾问

备注：中伦文德律师事务所

在这场席卷全球的区块链技术、数字资产变革中，除全面了解中国政府的立场外，我们仍需掌握其他国家在新兴领域的态度和布局。新加坡、美国、加拿大、澳大利亚等地在内的十八个国家及地区相继出台政策或监管策略，可以看到，无论国别、发展水平，在这场或有变革来临之前，都在积极筹划，做好应对准备。

（一）新加坡地区

（1）2014年3月13日，新加坡货币管理局(下称“MAS”)发表《新加坡货币管理局（MAS）为洗钱和恐怖融资风险监管虚拟货币中介机构》的声明，表示MAS会监管在新加坡的虚拟货币中介机构以应对潜在的洗钱和恐怖融资风险，即MAS不监管虚拟货币本身，但要求买卖或促进虚拟货币同真实货币交易的中介机构辨别其客户性质，将可疑交易报告给可疑交易报告办公室。MAS的这一举动将使新加坡成为世界上第一个因为反洗钱和恐怖融资风险目的而监管虚拟货币中介机构的国家之一。

（2）2017年8月1日，MAS发布《新加坡货币管理局澄清在新加坡提供数字代币的监管立场》，表示如果数字代币构成《证券及期货条例》第289章规定的产品，数字代币在新加坡的发行将受到MAS的监管。这些代币的发行者将被要求在发行这些代币之前向MAS递交并登记招股说明书，除非获得豁免。这些代币的发行者和中介机构也将受《证券及期货条例》和《财务顾问法》第110章的许可证要求的限制，除非获得豁免。同时，他们还要受反洗钱和打击资助恐怖主义活动的适用要求限制。此外，为这些代币二级市场交易提供服务的平台，亦须经MAS认可或批准。

（3）2017年10月2日，MAS发布《答复议会有关在新加坡使用加密货币的问题及监管加密货币和ICO的措施》，表示目前正在制定一个新的支付服务监管框架来应对洗钱和恐怖主义融资风险。同时表示，虚拟货币若超越其作为一种支付手段的身份，演变为代表资产所有权等利益的“第二代”代币，类似于股票或债券凭证，那么出售该等“第二代”代币来筹集资金的ICO项目受MAS监管。MAS还没有专门为ICO发布新的立法，但MAS会继续监察这类发行的发展情况，如有需要，会考虑更有针对性的立法。

（二）美国地区

（1）2017年7月25日，美国SEC根据《1934年证券交易法》第21(a)条发布了The Dao的调查报告，该调查报告运用Howey 测试得出Dao币是证券的结论。因此，发行和销售Dao币的行为受到联邦证券法的约束。报告还解释说，以分布式账簿或区块链技术为基础的证券的发行人必须对发行和销售这样的证券行为进行注册，除非有适用的有效的豁免登记条款，提供该等证券交易的平台也必须在SEC注册为全国性的证券交易所或根据豁免注册运作。

（2）2017年7月25日，美国SEC发布《投资者公告：首次代币发行》，表示根据每个ICO的实际情况，发行或出售的虚拟货币或代币可能是证券。如果发行或出售的虚拟货币或代币是证券，ICO 发行和出售的这些虚拟货币或代币受联邦证券法的管辖。

（三）加拿大地区

2017年8月24日，加拿大证券管理委员会(下称“CSA”)发布了《工作人员通知46-307——加密货币发行》，表示每一个ICO/ITO项目都是独一无二的，必须根据其自身特点来评估是否构成证券，CSA同样使用Howey 测试进行评估。如果符合有价证券定义，那么发行企业必须符合招股说明书要求或取得豁免。同时，完成ICO/ITO的企业可能以商业目的进行证券交易，这时还要求获得经销商登记或豁免经销商登记。

（四）香港地区

（1）2017年9月5日，香港证券及期货事务监察委员会(下称“证监会”)发布了《有关首次代币发行的声明》，本声明旨在阐明，视乎个别ICO的事实及情况，当中所发售或销售的数字代币可能属于《证券及期货条例》所界定的“证券”，并受到香港证券法例的管辖。在ICO中发售的数字代币如代表一家公司的股权或所有权权益，便有可能被视为“股份”；如数字代币的用途是订立或确认由发行人借取的债务，便有可能被视为“债权凭证”；假如发售代币所得的收益是由ICO项目运营方作集体管理并投资于不同项目，借此让代币持有人可参与分享有关项目所提供的回报，数字代币便有可能被视为“集体投资计划”的权益。无论是股份、债权凭证还是集体投资计划的权益，均被视为“证券”。

（2）2018年2月6日，香港金融管理局(金管局)发布《虚拟银行的认可》指引修订本，以推动虚拟银行在香港的设立。在该指引中，虚拟银行的定义是主要通过互联网或其他形式的电子渠道而非实体分行提供零售银行服务的银行。

金管局在该指引修订本中指出，银行、金融机构及科技公司均可申请在香港持有和经营虚拟银行，由于虚拟银行主要从事零售业务，所以应以本地注册银行形式经营，虚拟银行须遵守适用于传统银行的同一套监管原则及主要规定，只是部分规定须根据虚拟银行的商业模式作出适当调整。

（五）菲律宾地区

2018年2月9日，菲律宾证券监督管理委员会(下称“SEC”)发布了《SEC建议》，表示根据个案的事实和环境，如果代币符合《证券法规》第3.1条定义的证券性质，就要受到SEC的监管。在《证券法规》第3.1(b)款下，证券通常包括“投资合同”。投资合同指一个合同、交易或计划(总称“合同”)，自然人借此合同投资自己的金钱在一个共同事业中，并导致期望收益根本上来源于他人的努力。当一个人试图利用他人的金钱或财产来实现盈利时，就假定存在投资合同。

根据《证券法规》第8款和第28款，当一项计划包括向公众出售证券时，《证券法规》要求提供的所谓的证券经正式注册，并且适当的执照和/或向公众出售证券的许可证已经颁发给公司和/或其代理人。同样地，作为ICO企业的销售人员、经纪人、经销商或代理商的人，在销售或说服人们投资于由ICO公司提供的投资计划(包括通过互联网进行的招揽和招聘)时，必须根据《证券法规》的第28款向SEC注册。

（六）澳大利亚地区

2017年10月4日，澳大利亚证券投资委员会(下称“ASIC”)发布了指导意见——《首次代币发行》，表示在澳大利亚ICO的法律地位取决于ICO的具体情况，例如ICO是如何构建和运营的，以及通过ICO发行的代币有哪些权利。ASIC在该文中详细阐述了在何种情况下ICO构成有管理的投资计划的发行、公司股份的发行或衍生品的发行，并阐述了相应的监管规范。

如果代币的价值与ICO计划的管理有关，ASIC 很可能认为ICO的发行者提供的是一个有管理的投资计划(MIS)；当一个ICO被创建来为一个公司提供资金(或者为一个看起来像公司的事业提供资金)，那么由ICO发行的代币所附带的权利可能会被定义为股份；如果一个ICO的代币，其定价基于一些因素(如金融产品、市场价格、资产价格在某个时间或事件发生前向某个方向移动)，导致付款请求附加为代币权利或义务的一部分，那么ICO可能构成衍生品。

（七）爱沙尼亚地区

2014年10月，爱沙尼亚启动“电子公民”项目，世界各国公民都可以在线登陆爱沙尼亚“电子公民网(e-resident.gov.ee)”登记成为爱沙尼亚“电子公民”。

爱沙尼亚政府启动的“电子公民”项目全称为“电子公民数字身份证明”。无论哪个国家的公民，都可以在线填表申请，获得批准后，可就近到爱沙尼亚派驻国外的34个使领馆领取其个人数字身份证明。

同时，爱沙尼亚“电子公民”项目总经理还提出由国家发行Estcoin虚拟货币，Estcoin是以区块链为基础并且通过国家央行进行ICO众筹。

爱沙尼亚的电子居民项目被称为世界上首个由政府发起的区块链项目，极大地推动了欧洲区块链项目的发展。

（八）英国地区

（1）2016年1月19日，英国政府发布了长达88页的《分布式账本技术：超越区块链》白皮书，积极评估区块链技术的潜力，考虑将它用于减少金融欺诈和降低成本。

（2）2018年4月6日，英国金融市场行为监管局(下称“FCA”)发布《对于公司发行加密代币衍生品要求经授权的声明》，表示为通过ICO发行的加密代币或其他代币的衍生品提供买卖、安排交易、推荐或其他服务达到相关的监管活动标准，就需要获得FCA授权。这包括：

加密代币期货——双方同意在将来某个时期以双方商定的价格交易加密代币的衍生品合同；

加密代币差价合同(CFD)—一种现金结算的衍生品合同，合同双方通过同意在其开始时和终止时交换CFD价值的差价，以担保利润或避免损失；

加密代币期权——赋予受益人获取或处置加密代币的权利的合同。

（九）瑞士地区

（1）2017年9月29日，瑞士金融市场监督管理局(下称“FINMA”)发布《首次代币发行的监管处理》，表示ICO涉及以下方面可能受相关法律的监管：

打击洗钱和资助恐怖主义的规定：如果ICO发行的代币构成支付工具的发行，反洗钱法将适用。在这种情况下，一些其他的相关法规也可能适用，如跟从事代币交易或转让(代币的二级市场交易)业务的专业代币经纪人或交易平台相关的法规。

银行法规定：吸收公众存款，并对公众有还款义务的ICO运营商，其ICO项目一般需要银行业牌照。

证券交易的规定：发行的代币符合证券定义的，以证券交易商身份运营有牌照要求。

集体投资计划立法规定：作为ICO的一部分收集的资产是由外部管理的，可能与集体投资计划有关的立法存在潜在联系。

（2）2018年2月16日，FINMA发布《ICO指导方针》，对早先发布的《首次代币发行的监管处理》进行补充，表示是否受监管需要根据个案的具体情况进行判断。在评估ICO时，FINMA将集中讨论由ICO组织者发行的代币的经济功能和目的。判断的关键因素是代币的基本目的，以及它们是否已经可以交易或转让。同时也表示，ICO也受反洗钱的监管。

目前，在瑞士或国际上没有公认的代币分类术语。FINMA将代币分类成三种类型，但混合类型是可能的：

支付代币是数字货币的同义词，不具有其他功能或与其他开发项目相关联。代币可能在有些案例只开发了必要的功能，并在一段时间内被接受为一种支付方式。

功能代币是用于提供对应用程序或服务的数字访问的代币。

资产代币代表资产，如拥有实际的基础资产、公司或收益流的所有权，或收取股息、利息支付的权利。就其经济功能而言，这些代币类似于股票、债券或衍生品。

FINMA对上述三种类型是否受监管作出了分类：

支付ICO：对于其代币意图作为一种支付方式使用并且已经可以转让的ICO项目，FINMA 将要求其遵守反洗钱条例。然而， FINMA不会将这种代币视为证券。

功能ICO：只有当它们唯一的目的是授予对应用程序或服务的数字访问权并且在发行的时候已经可以用这种方式使用功能代币时，这些代币才不符合证券。如果功能代币完全或部分地起经济投资的作用，FINMA将此类代币视为证券(即与资产代币相同的方式)。

资产ICO：FINMA将资产代币视为证券，这意味着对此类代币交易有证券法要求，以及瑞士义务守则(如招股说明书要求)规定的民法要求。

（十）丹麦地区

2017年11月13日，丹麦金融监管局(下称“FSA”)发表了《关于ICO的声明》，表示只有单纯作为支付手段的加密货币不受丹麦的金融立法的监管。只要相关ICO活动属于金融监管的范围，那么涉及ICO和加密货币的企业应该仔细考虑相关法规，例如招股说明书指令、另类投资基金管理公司指令、第四项反洗钱指令和其他可能相关的法律。

（十一）法国地区

2017年12月11日，法国政府表示将允许采用区块链技术交易特定传统证券，修改后的证券法定于2018年生效，机构将能通过区块链发行特定证券，譬如基金股份或私有公司股份，而不必通过在某些情况下他们被要求使用的传统中介来发行。不过，法国政府排除了一些规模最大的资产类别，譬如上市公司的股份，因欧盟要求涉及这类证券的交易必须通过中央结算所来结算。

（十二）德国地区

2018年3月28日，德国联邦金融监督管理局(下称“BaFin”)发布了《咨询函》，表示BaFin在个案基础上决定代币是否构成德国证券交易法或金融工具市场指引项下的金融工具，在个案基础上决定代币是否构成德国证券招股书法项下的证券，在个案基础上决定代币是否构成德国金钱投资法项下的金钱投资。BaFin在该《咨询函》中对构成金融工具和证券所需符合的特征作出了详细定义，并列明了相关的授权要求。

一个代币被认为是WpHG第2(1)款项下或MiFID II第4(1)(44)款项下定义的证券必须满足以下几个条件：

可转让性；

金融市场或资本市场的流通性；原则上，在证券定义范围内，加密货币的交易平台可以被视为金融市场或资本市场；

代币是权利的化身，即股东权利或债权，或与股东权利或债权类似的请求权，这些权利必须包含在代币中；以及

代币不能满足支付工具的标准(如WpHG第2(1)款或MiFID II第4(1)(44)款所述)。

如果一个代币满足WpHG或MiFID II定义下的金融工具的标准，或满足WpPG定义下的证券标准，将会导致在证券监管领域的法律规则适用于市场参与者，包括在这项条文中的监管要求。特别是，可能引入WpHG、WpPG、MAR、金融工具监管市场法(MiFIR)、VermAnIG以及其他相关法律和在证券监管领域内可适用的全国性和欧盟法律。在代币满足投资基金的份额标准的情况下，将适用KAGB。

（十三）奥地利地区

奥地利金融市场管理局(下称“FMA”)发表了指导方针——《首次代币发行》，详细阐述了ICO受监管的几种情况：

如果资金不是通过使用虚拟货币筹集，而是使用法定货币，并且ICO规定募集的资金将按照ICO组织者的自由裁量权投资，并且投资者有要求偿还投资的相应请求权，那么就受《奥地利银行法》的监管。

如果将与代币有关的权利与众所周知的各种证券权利相比较，有强烈的迹象表明属于一类，特别是投票权的给予、利润分配权、可交易性、利息支付的承诺及在某一特定时期结束时偿还所收到的资金的权利，那么就受《2007年证券监管法》的监管。

如果代币授予每个持有者对ICO组织者享有某种财产权利，如索赔权、会员权、附条件权利(例如所有权、红利分配请求权或本金偿还请求权)，这些代币可能被分类为投资从而落入奥地利资本市场法的监管范围。

当存在从许多投资者那里筹集资金，然后按照确定的投资策略进行投资收益，即利润，被传递给代币持有者，那么就有充分的理由表明存在另类投资基金，就要受《另类投资基金管理人法》的约束。

（十四）欧洲地区

（1）2016年3月， 欧洲央行(ECB)在名为《欧元体系的愿景——欧洲金融市场基础设施的未来》的咨询报告中公开宣布，正在探索如何使区块链技术为其所用。

（2）2016年6月2日，欧洲证券和市场管理局(ESMA)发布了一份名为《分布式账簿技术应用评估》的报告，讨论在证券市场使用区块链技术的可能性。

（十五）直布罗陀地区

（1）2017年12月15日，直布罗陀金融服务委员会(下称“GFSC”)发布了《分布式账簿技术指引》，表示从2018年1月1日开始，所有使用分布式账簿技术进行价值储存和转移的企业都需要获得GFSC的授权取得牌照。

（2）2018年1月2日，GFSC发布了名为《分布式账簿技术监管架构》的新闻稿，表示分布式账簿技术监管架构已于2018年1月1日起生效，所有使用分布式账簿技术进行价值储存和转移的企业现在开始必须要获得牌照，牌照申请会有3个月的评估期，相关企业在申请前可以向GFSC的风险与创新团队(Risk and Innovation Team)取得关于商业模式、服务类型等方面的建议，GFSC的风险与创新团队会主导申请的评估。申请评估需要向GFSC支付评估费用£2,000，取得牌照后还需缴纳年费。同时，如果企业申请牌照被许可，GFSC会进行实地访视以证明其提供材料的真实性。GFSC的风险与创新团队在评估企业商业模式和活动的内在风险与复杂性时，主要考虑以下因素：

企业会如何运用分布式账簿技术以及其技术的成熟性；

使用智能合同所增加的复杂性程度；

企业是否会拥有或控制客户的资产；

企业客户的类别：散户、有经验的投资者、专业投资者或机构投资者；

向客户提供的服务和产品的数量和种类；

同其他监管框架的相互作用的水平；

企业是否会向客户提供投资性的产品或服务，以及该等产品和服务的风险和复杂性；

是否存在第三方外包某项功能，以及该等功能的成熟性；

洗钱和恐怖主义融资风险的大小；

商业模式、产品或服务是否曾被成功尝试或测试；

运营规模的大小。

（十六）迪拜地区

迪拜于2016年初成立了全球区块链委员会，目前拥有超过30个成员，包括政府实体（智能迪拜办事处、迪拜智能政府、迪拜多商品交易中心(DMCC)、国际公司(思科、IBM、SAP、微软)以及区块链创业公司(BitOasis、 Kraken 以及YellowPay)，其计划在2020年之前全面启动区块链应用，使之成为世界首个区块链全面应用的国家，进而成为区块链和物联网应用领域的世界领袖。

2016年5月30日，全球区块链委员会举行了2016年行业主题会议，公布了7个新的区块链概念验证，包括：医疗记录、保障珠宝交易、所有权转让、企业注册、数字遗嘱、旅游业管理、改善货运。可以说，迪拜目前是中东地区的区块链研发中心。

（十七）俄罗斯地区

（1）2017年5月9日，俄罗斯联邦信息技术和通信部(Ministry of Communications)宣布计划于2019年实现区块链合法化。

（2）2018年2月26日，Russia Insight放出一段视频，内容是俄罗斯总统普京与该国最大的银行Sberbank(俄罗斯联邦储蓄银行)总裁Herman Gref之间的讨论。在谈话中普京提到了俄罗斯、监管机构和当地银行采用区块链技术的必要性。

（十八）日本地区

（1）2016年5月25日，日本国会通过了《资金结算法》修正案(已于2017年4月1日正式实施)，正式承认虚拟货币为合法支付手段并将其纳入法律规制体系之内，从而成为第一个为虚拟货币交易所提供法律保障的国家。该法在判断是否属于虚拟货币的过程中，较为重要的标准为是否满足交易对象的不特定性。

（2）2017年4月，日本经济产业省发布了日本区块链标准具体的评估方法。评估过程将由经济产业省信息政策局的信息经济司制定。日本区块链标准评估方法包括32个指标，这些指标与区块链技术特点紧密相关，评估指标包括：可扩展性、可以执行、可靠性、生产能力、节点数量、性能效率和互用性等。

各国对于区块链、数字资产监管态度大相径庭，而对于从业人员人员来说，及时掌握全球政策发展态势对于战略布局至关重要。

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9 2018年中国区块链产业白皮书-工信部信息中心-2018.05-158页

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10 2017-2018中国大数据创新top100研究

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